下一个十年
不能只计算开放的风险，也要计算等待的代价 一、2016年的天空 2016年5月13日，国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》，提出培育市场、建设机场、促进产业升级、扩大低空空域开放、强化安全监管等任务。次年，民航局在解读中直言，这些都是多年形成、难啃的“硬骨头”，需要以改革创新精神和“功成不必在我”的境界，放开搞活市场。【国务院办公厅文件】、【民航局解读】https://www.caac.gov.cn/XWZX/MHYW/201702/t20170216_42548.html?utm_source 目标是到2020年，全国建成500个以上通用机场，通用航空器达到5000架以上，年飞行量超过200万小时，通用航空业经济规模超过1万亿元。 文件还提出，扩大低空空域开放，优化飞行报审程序，鼓励飞行培训、个人使用、航空体育、体验飞行和通航消费。 当时的文件已经认识到：通用航空不是少数人的娱乐，而是一个涵盖飞行培训、短途运输、航空旅游、应急救援、农林作业、维修保障、航空制造和大众消费的完整产业体系。 这一判断并不落后。 二、第二次机会 今天，中国又一次站在低空发展的历史窗口前。 无人机、eVTOL、新能源航空器、北斗导航、通信监视和数字化飞行服务，让低空经济拥有了十年前不具备的技术条件。 大量资本进入航空制造，越来越多城市开始建设起降点、飞行服务站和低空管理平台。低空经济也已经从行业概念上升为国家新兴支柱产业。 这本应当成为解决旧问题的机会。 但截至2025年底，全国在册管理的通用机场达到513个，终于超过十年前提出的500个目标；通用航空器却只有3140架，全年飞行121.9万小时，与当年提出的5000架、200万小时仍有明显距离。 更值得注意的是，2023年全国通用航空飞行137.1万小时，2024年降至134.1万小时，2025年又降至121.9万小时。基础设施数量增加了，真实飞行量却连续两年下降。 如果只有制造端热闹，运行端持续萎缩，就还不足以构成真正的低空经济。 三、继续下去，我们会失去什么 讨论低空开放时，人们往往只计算改革风险。放开以后会不会发生事故？监管能力是否足够？责任由谁承担？这些问题当然重要。 但公共决策不能只计算改变的风险，而不计算维持现状的代价。 表面的成绩集中于局部，容易看见；长期的损失，如限制飞行造成的企业倒闭、机场闲置、机队停场、人才流失和社会投资归零，却被分散在不同地区、不同年份和不同企业中，最终由社会承担。 1、已经建成的机场需要运营，已经购买的飞机需要维护，飞行员和机务人员需要持续训练。 长期缺少飞行量，不仅不能提高安全水平，反而会造成技能退化、人才流失和保障体系萎缩。飞行员、机务、教员、运行经验和飞行文化一旦断代，恢复起来不知又要几个十年。 2、制造业可以依靠投资完成样机，也可以依靠补贴建设工厂，但只有真实的飞行需求才能形成持续订单。 没有航空文化的土壤，没有低成本的运营方案，空中交通又怎么可能真正实现？各地建设的低空平台、起降点、产业园和制造基地，如果没有真实飞行需求支撑，最后都会变成需要财政持续维护的闲置资产。 3、航空标准不是在会议室里设计完成的，而是在大量真实运行中不断修正的。 只有飞得越多，才能积累越丰富的气象、航线、设备、人员和安全数据；真实场景越多，适航标准和运行规则才越有生命力。 没有大规模飞行作为基础，没有文化作为土壤，没有真实的需求和飞行量，也许中国可以输出设备，却很难输出一套世界认可的中国标准。 4、中国将错过真正的低空网络形成的窗口。 低空经济最重要的资产，未必是某一种工具，而是航空器、飞行员、机场、航线、金融和消费共同形成的全国生态网络。 全民网络越早运行，市场就能越早积累信用、数据、经验和标准。 晚十年，不只是少飞十年，而是少了一代飞行员、少了一代消费者，也少了一整轮生态自我生长的机会。 十年后，我们面对的可能仍然是同一份规划、同一批问题，以及已经无法追回的时间。 这些损失不进入事故报表，不代表它们无人承担。 四、打开天空，会发生什么？ 最先恢复的将是飞行培训、航空旅游、短途运输、航空体育和个人飞行。随之产生的，是维修、航油、保险、租赁、装备、住宿、交通和目的地消费。 当航线稳定运行，闲置机场会重新拥有现金流；当普通人能够接触飞行，培训和消费市场才会扩大；当真实需求形成，航空制造企业才能知道市场究竟需要什么样的飞机。 更重要的是，存量通航能够为无人机和eVTOL提供现成的运行经验、人才体系、机场资源和消费基础。 燃油飞机与新能源航空器不是非此即彼。 现有通航飞起来，恰恰是新能源航空器未来进入真实市场的起点。 五、开放从来不等于失控，而是治理方式的改变 真正的低空改革不是取消监管，而是改变监管方式，比如： * 根据飞行活动的实际风险分类，而不是对所有飞行采用同一套审批； * 低风险空域实行公开规则下的报备运行； * 通过保险、信用和责任制度约束参与者； * 建立全国统一的规则和数据接口，避免地方重复设卡和市场分割； * 从依赖事前逐次审批，逐步转向事中监测和事后问责。 真正成熟的治理，不是把所有可能发生的事情全部禁止，而是让正常活动依据规则发生，让违法者承担明确后果，让监管资源集中于真正的高风险领域。 六、下一个十年，从什么开始？ 真正的改革者面对的，从来不是一句轻松的口号。 开放意味着责任，也意味着必须直面安全、利益、部门边界和长期形成的制度惯性。继续等待看起来更加稳妥，却可能让整个国家为这种稳妥再付出一个十年的代价。 十年前，我们已经提出扩大低空开放、让通用航空热起来；十年后，许多飞机仍停在机库，许多机场仍在等待，许多企业仍在审批和不确定性中持续消耗，甚至退出市场。 历史最终记住的，不是又增加了多少审批材料、采购了多少项目。它最终记住的，是在所有人都低头看路的时候，有人再次抬头，向着2016年描绘的那片天空依依东望。 下一个十年，我们可以继续等待一切成熟。 也可以先飞起来，让未来在当代发生。
